Oleh: Nurul Hidayati (Alumni GMNI UNESA 2011)
Bagian I: Momentum Menata Kualitas Demokrasi Lokal
SURABAYAONLINE.CO – Wacana penambahan daerah pemilihan (dapil) Kota Surabaya dari lima menjadi delapan sebagaimana berkembang dalam ruang publik belakangan ini patut diapresiasi sebagai momentum untuk mengevaluasi kualitas representasi politik di tingkat lokal. Di tengah pertumbuhan jumlah penduduk, perluasan kawasan perkotaan, serta meningkatnya kompleksitas persoalan masyarakat, sistem representasi politik juga harus mampu beradaptasi dengan dinamika tersebut.
Namun demikian, pembahasan mengenai penambahan dapil hendaknya tidak berhenti pada pertanyaan “berapa jumlah dapil yang ideal”. Persoalan yang jauh lebih mendasar adalah bagaimana daerah pemilihan itu disusun. Penambahan jumlah dapil tanpa diikuti penataan batas wilayah yang rasional hanya akan menghasilkan konfigurasi politik baru tanpa memperbaiki kualitas representasi masyarakat.
Data Badan Pusat Statistik (BPS) Kota Surabaya menunjukkan bahwa pada tahun 2025 Kota Surabaya terdiri atas 31 kecamatan dan 154 kelurahan. Sebagai kota metropolitan terbesar kedua di Indonesia, Surabaya memiliki karakteristik wilayah yang sangat beragam, mulai dari kawasan pusat pemerintahan, perdagangan dan jasa, kawasan industri, permukiman padat, hingga kawasan penyangga yang terus berkembang. Keragaman tersebut melahirkan kebutuhan pembangunan yang tidak selalu sama antarwilayah sehingga membutuhkan representasi politik yang mampu memahami karakter masing-masing kawasan.
Perubahan demografi juga menjadi faktor yang tidak dapat diabaikan. Pertumbuhan penduduk dan perkembangan kawasan permukiman menyebabkan distribusi penduduk antar kecamatan mengalami perubahan dari waktu ke waktu. Dalam sistem demokrasi yang sehat, perubahan tersebut harus direspons melalui evaluasi terhadap pembagian daerah pemilihan agar prinsip kesetaraan representasi tetap terjaga.
Dalam ilmu politik modern dikenal prinsip one person, one vote, one value, yakni setiap suara warga negara harus memiliki nilai representasi yang relatif setara. Prinsip ini menjadi fondasi dalam berbagai sistem pemilu demokratis karena bertujuan mencegah ketimpangan representasi akibat perubahan jumlah penduduk. Dengan kata lain, penataan ulang dapil bukan semata persoalan administratif, melainkan bagian dari upaya menjaga keadilan demokrasi.
International IDEA (Reynolds, Reilly, & Ellis, 2005) menjelaskan bahwa desain sistem pemilu, termasuk pembentukan daerah pemilihan, merupakan instrumen penting untuk menjamin keadilan representasi, meningkatkan akuntabilitas wakil rakyat, serta menjaga legitimasi demokrasi. Oleh karena itu, perubahan daerah pemilihan bukan sekadar persoalan teknis penyelenggaraan pemilu, melainkan bagian dari upaya memperkuat kualitas demokrasi.
Prinsip tersebut juga tercermin dalam ketentuan hukum nasional. Pasal 185 Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2023 menegaskan bahwa penataan daerah pemilihan harus memperhatikan beberapa prinsip, yaitu kesetaraan nilai suara, ketaatan pada sistem pemilu yang proporsional, proporsionalitas, integralitas wilayah, berada dalam cakupan wilayah yang sama, kohesivitas, dan kesinambungan.
Rumusan tersebut menunjukkan bahwa pembentuk undang-undang tidak memandang dapil sekadar sebagai pembagian wilayah untuk kepentingan pemilu. Dapil merupakan instrumen konstitusional yang dirancang agar setiap anggota legislatif memiliki hubungan representatif yang kuat dengan masyarakat yang diwakilinya. Oleh karena itu, penyusunan dapil harus memperhatikan hubungan antarkecamatan, pola mobilitas masyarakat, keterhubungan pelayanan publik, karakter sosial-ekonomi, hingga kesinambungan pembangunan wilayah.
Di sinilah letak persoalan yang perlu menjadi perhatian bersama. Diskursus publik selama ini cenderung terfokus pada jumlah kursi dan jumlah dapil, sementara pembahasan mengenai kualitas desain kewilayahan justru belum memperoleh perhatian yang memadai. Padahal, kualitas demokrasi lokal tidak hanya ditentukan oleh banyaknya wakil rakyat yang dipilih, tetapi juga oleh sejauh mana daerah pemilihan mampu mencerminkan realitas geografis dan sosial masyarakat.
Agus (2023) menjelaskan bahwa daerah pemilihan tidak hanya menjadi arena kompetisi elektoral, tetapi juga merupakan wilayah representasi sekaligus wilayah pertanggungjawaban anggota parlemen kepada masyarakat. Dengan demikian, kualitas desain dapil akan menentukan efektivitas hubungan antara wakil rakyat dan konstituennya.
Penataan dapil yang mengabaikan kohesivitas wilayah berpotensi menimbulkan berbagai persoalan. Wilayah yang tidak memiliki keterhubungan geografis atau karakter pembangunan yang berbeda dapat dipaksa berada dalam satu daerah pemilihan. Akibatnya, anggota legislatif harus mewakili komunitas dengan kebutuhan yang sangat beragam dan bahkan tidak saling terhubung secara spasial. Dalam jangka panjang, kondisi tersebut dapat mengurangi efektivitas fungsi representasi, pengawasan, maupun penyerapan aspirasi masyarakat.
Karena itu, usulan penambahan dapil di Surabaya seharusnya dipandang sebagai kesempatan untuk melakukan evaluasi yang lebih komprehensif. Penambahan jumlah dapil memang penting sebagai respons terhadap perkembangan jumlah penduduk. Akan tetapi, yang jauh lebih penting adalah memastikan bahwa batas-batas setiap dapil disusun berdasarkan logika kewilayahan yang kuat, bukan semata-mata untuk memenuhi keseimbangan jumlah penduduk atau kepentingan elektoral jangka pendek.
Pertanyaan yang semestinya menjadi fokus bukan lagi apakah Surabaya memerlukan delapan dapil, melainkan bagaimana membangun delapan dapil yang mampu menghadirkan representasi politik yang lebih adil, lebih efektif, dan lebih dekat dengan masyarakat. Pertanyaan inilah yang menjadi titik tolak pembahasan selanjutnya.
Bagian II: Representasi Politik Tidak Berhenti di Kotak Suara
Salah satu kekeliruan yang sering terjadi dalam memaknai demokrasi adalah menganggap bahwa representasi politik selesai ketika rakyat memberikan suara di tempat pemungutan suara. Padahal, pemilu hanyalah pintu masuk. Kualitas demokrasi justru diuji setelah wakil rakyat terpilih: apakah mereka benar-benar memahami persoalan masyarakat yang diwakilinya, mampu menyerap aspirasi secara efektif, dan memperjuangkannya dalam proses legislasi maupun penganggaran.
Menurut Miriam Budiardjo (2008), representasi merupakan inti dari demokrasi modern karena memungkinkan rakyat menjalankan kedaulatannya melalui wakil-wakil yang dipilih secara demokratis. Oleh karena itu, kualitas representasi tidak hanya ditentukan oleh proses pemilihan, tetapi juga oleh sistem yang menghubungkan wakil rakyat dengan masyarakat.
Pemikiran tersebut telah lama dikemukakan oleh ilmuwan politik asal Amerika Serikat, Hanna Fenichel Pitkin, melalui karya monumentalnya The Concept of Representation. Pitkin membedakan representasi formal dengan representasi substantif. Representasi formal hanya menekankan bahwa seseorang memperoleh legitimasi melalui mekanisme pemilu. Sebaliknya, representasi substantif menuntut agar wakil rakyat benar-benar bertindak untuk kepentingan masyarakat yang diwakilinya. Dengan demikian, kualitas demokrasi tidak cukup diukur dari terselenggaranya pemilu secara berkala, tetapi juga dari kualitas hubungan antara wakil rakyat dan konstituennya.
Penelitian Agus (2023) memperkuat pandangan tersebut dengan menyatakan bahwa daerah pemilihan merupakan ruang representasi yang membentuk hubungan politik antara masyarakat dan anggota parlemen. Semakin rasional desain suatu dapil, semakin besar peluang terciptanya representasi yang efektif.
Hubungan tersebut tidak dapat dilepaskan dari desain daerah pemilihan. Dapil bukan sekadar wilayah administratif untuk menghitung suara, melainkan ruang representasi yang mempertemukan wakil rakyat dengan masyarakat yang memiliki kebutuhan, karakteristik, dan persoalan yang relatif serupa. Semakin tinggi kohesivitas suatu dapil, semakin besar peluang terciptanya representasi politik yang efektif.
Pandangan serupa dapat ditemukan dalam pemikiran Herbert Feith melalui The Decline of Constitutional Democracy in Indonesia. Feith menunjukkan bahwa demokrasi konstitusional tidak hanya bergantung pada keberadaan lembaga-lembaga politik, tetapi juga pada kemampuan lembaga tersebut menjalankan fungsi representasi secara efektif. Ketika hubungan antara masyarakat dan institusi perwakilan melemah, demokrasi kehilangan substansi meskipun prosedur pemilu tetap berlangsung.
Daniel Dhakidae juga mengingatkan bahwa demokrasi tidak boleh direduksi menjadi sekadar kompetisi elektoral lima tahunan. Demokrasi harus mampu menghasilkan institusi politik yang bekerja bagi kepentingan masyarakat. Dengan kata lain, kualitas demokrasi bukan hanya diukur dari siapa yang menang dalam pemilu, tetapi juga dari bagaimana sistem politik dirancang agar wakil rakyat memiliki kedekatan dengan warga yang diwakilinya.
Pandangan para ilmuwan tersebut sejalan dengan konsep polyarchy yang dikemukakan Robert A. Dahl. Menurut Dahl, demokrasi yang berkualitas ditandai oleh partisipasi politik yang luas dan kesempatan yang setara bagi warga negara untuk memengaruhi proses politik. Namun, kesempatan tersebut akan kehilangan makna apabila sistem representasi tidak mampu menjembatani kepentingan masyarakat dengan lembaga legislatif. Oleh karena itu, desain sistem pemilu, termasuk penataan daerah pemilihan, menjadi bagian yang tidak terpisahkan dari kualitas demokrasi.
Sejalan dengan pandangan Robert Dahl, International IDEA menempatkan desain daerah pemilihan sebagai salah satu instrumen utama dalam menjaga kualitas demokrasi karena menentukan keseimbangan representasi, akuntabilitas politik, serta legitimasi hasil pemilu. (Reynolds, dkk. 2005).
Dalam kajian sistem pemilu dikenal pula konsep malapportionment, yaitu kondisi ketika perubahan jumlah penduduk tidak lagi diikuti oleh distribusi kursi atau pembagian daerah pemilihan yang proporsional. Akibatnya, nilai suara antarwilayah menjadi tidak seimbang. Karena itulah berbagai negara demokrasi secara berkala melakukan evaluasi terhadap daerah pemilihan untuk menjaga prinsip kesetaraan representasi.
Sucipto (2024) menegaskan bahwa penerapan prinsip-prinsip penataan daerah pemilihan harus dilaksanakan secara konsisten agar setiap warga negara memperoleh kualitas representasi yang setara sesuai dengan amanat konstitusi.
Indonesia sebenarnya telah mengantisipasi persoalan tersebut melalui Pasal 185 Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2023. Ketentuan tersebut mewajibkan penataan daerah pemilihan memperhatikan prinsip kesetaraan nilai suara, proporsionalitas, integralitas wilayah, berada dalam cakupan wilayah yang sama, kohesivitas, dan kesinambungan. Norma ini menunjukkan bahwa pembentuk undang-undang tidak hanya mengejar keseimbangan jumlah penduduk, tetapi juga menghendaki adanya keterhubungan wilayah sebagai fondasi representasi politik.
Pandangan tersebut juga sejalan dengan pemikiran Ramlan Surbakti (2008), yang menempatkan sistem pemilu sebagai instrumen utama dalam membangun kualitas demokrasi. Menurut Surbakti, setiap unsur dalam sistem pemilu—termasuk penentuan daerah pemilihan—akan membawa konsekuensi terhadap kualitas representasi politik, sistem kepartaian, serta hubungan antara wakil rakyat dan pemilih. Oleh karena itu, desain daerah pemilihan tidak boleh dipahami hanya sebagai pembagian administratif, melainkan sebagai bagian dari rekayasa kelembagaan demokrasi yang menentukan efektivitas sistem perwakilan.
Pandangan tersebut juga diperkuat oleh kajian yang diterbitkan dalam Jurnal Tata Kelola Pemilu Indonesia yang menyebutkan bahwa pembentukan daerah pemilihan merupakan instrumen penting dalam menjamin efektivitas representasi politik serta menjaga keterhubungan antara masyarakat dengan lembaga perwakilan. (Failaq, dkk. 2023).
Dalam konteks Kota Surabaya, prinsip kohesivitas menjadi sangat penting. Sebagai kota metropolitan, Surabaya berkembang melalui kawasan-kawasan yang memiliki karakter berbeda. Kawasan barat, timur, utara, selatan, dan pusat kota menghadapi persoalan pembangunan yang tidak selalu sama. Perbedaan tersebut tampak pada pola permukiman, aktivitas ekonomi, jaringan transportasi, pelayanan publik, hingga kebutuhan infrastruktur.
Karena itu, penataan dapil idealnya tidak hanya mempertimbangkan jumlah penduduk, tetapi juga memperhatikan kedekatan geografis antarwilayah. Kecamatan-kecamatan yang berbatasan langsung, memiliki pola interaksi masyarakat yang tinggi, jaringan pelayanan publik yang saling terhubung, dan persoalan pembangunan yang relatif serupa akan lebih tepat ditempatkan dalam satu daerah pemilihan.
Sebaliknya, apabila terdapat konfigurasi daerah pemilihan yang mempertemukan wilayah-wilayah dengan karakter yang sangat berbeda atau tidak memiliki keterhubungan geografis yang memadai, kondisi tersebut layak dievaluasi berdasarkan prinsip kohesivitas sebagaimana diamanatkan undang-undang. Evaluasi seperti ini bukan untuk menguntungkan kepentingan politik tertentu, melainkan untuk memastikan bahwa sistem representasi benar-benar bekerja bagi masyarakat.
Dengan demikian, pembahasan mengenai penambahan jumlah dapil di Surabaya tidak seharusnya berhenti pada persoalan teknis penambahan kursi. Momentum tersebut semestinya dimanfaatkan untuk membangun desain daerah pemilihan yang lebih rasional, lebih adil, dan lebih sesuai dengan perkembangan wilayah kota. Demokrasi lokal yang berkualitas bukan hanya ditentukan oleh banyaknya wakil rakyat, tetapi juga oleh seberapa dekat mereka dengan masyarakat yang diwakilinya.
Bagian III: Saatnya Membangun Dapil Berbasis Kohesivitas Wilayah
Perubahan daerah pemilihan merupakan keniscayaan dalam negara demokrasi. Dinamika jumlah penduduk, perkembangan kawasan perkotaan, serta perubahan pola interaksi masyarakat menuntut sistem representasi yang terus dievaluasi agar tetap mencerminkan prinsip keadilan politik. Oleh karena itu, usulan penambahan daerah pemilihan di Kota Surabaya tidak semestinya dipandang sebagai agenda politik jangka pendek, melainkan sebagai bagian dari upaya memperkuat kualitas demokrasi lokal.
Namun, keberhasilan penataan dapil tidak ditentukan oleh bertambahnya jumlah dapil semata. Yang jauh lebih penting adalah bagaimana batas-batas dapil tersebut disusun berdasarkan prinsip-prinsip yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2023. Prinsip integralitas wilayah, kohesivitas, dan kesinambungan hendaknya menjadi pijakan utama dalam setiap proses penataan daerah pemilihan.
Menurut Sucipto (2024), penerapan prinsip-prinsip penataan dapil harus tetap berorientasi pada terciptanya representasi politik yang adil, sehingga evaluasi daerah pemilihan tidak hanya memenuhi aspek administratif tetapi juga memperkuat kualitas demokrasi.
Dalam konteks Kota Surabaya, pendekatan kewilayahan menjadi sangat relevan. Sebagai kota metropolitan, Surabaya berkembang dalam beberapa kawasan besar yang memiliki karakteristik berbeda. Kawasan Surabaya Barat, Timur, Selatan, Utara, dan Pusat memiliki pola pertumbuhan, struktur ekonomi, kepadatan penduduk, serta kebutuhan pelayanan publik yang tidak selalu sama. Karena itu, penyusunan dapil sebaiknya memperhatikan keterhubungan geografis antarkecamatan, aksesibilitas, pola mobilitas masyarakat, dan kesamaan isu pembangunan.
Penataan seperti ini tidak hanya memudahkan masyarakat mengenali wakil rakyatnya, tetapi juga membantu anggota DPRD menjalankan fungsi representasi secara lebih efektif. Wakil rakyat yang mewakili wilayah dengan karakteristik yang relatif serupa akan lebih mudah menyusun prioritas kebijakan, melakukan pengawasan pembangunan, serta memperjuangkan aspirasi masyarakat secara lebih fokus.
Sudah saatnya penyusunan dapil tidak hanya menggunakan pendekatan kuantitatif berupa keseimbangan jumlah penduduk, tetapi juga mempertimbangkan indikator-indikator kualitatif. Setidaknya terdapat beberapa aspek yang perlu menjadi perhatian dalam proses penataan dapil di Surabaya, yaitu:
1. keseimbangan jumlah penduduk sesuai prinsip kesetaraan nilai suara;
2. kedekatan geografis dan kecamatan yang saling berbatasan;
3. keterhubungan jaringan transportasi dan pelayanan publik;
4. kesamaan karakteristik sosial, ekonomi, dan budaya masyarakat;
5. kesamaan isu pembangunan wilayah; serta
6. kesinambungan wilayah agar tidak membentuk dapil yang terfragmentasi.
Pendekatan tersebut juga sejalan dengan rekomendasi International IDEA yang menempatkan keseimbangan jumlah penduduk, keterhubungan wilayah, dan efektivitas representasi sebagai indikator penting dalam pembentukan daerah pemilihan di negara-negara demokrasi.
Pendekatan tersebut akan menghasilkan daerah pemilihan yang tidak hanya memenuhi ketentuan hukum, tetapi juga lebih mencerminkan realitas kehidupan masyarakat. Dengan demikian, dapil menjadi ruang representasi yang memiliki identitas kewilayahan yang jelas, bukan sekadar kumpulan kecamatan yang disatukan untuk memenuhi alokasi kursi.
Tentu saja, penataan ulang dapil bukan pekerjaan yang sederhana. KPU sebagai lembaga penyelenggara pemilu memiliki kewenangan dan tanggung jawab untuk melaksanakan penataan sesuai amanat undang-undang, dengan mempertimbangkan data kependudukan, kondisi geografis, dan berbagai masukan dari masyarakat. Karena itu, proses penataan hendaknya dilakukan secara terbuka, berbasis data, dan melibatkan partisipasi publik agar menghasilkan konfigurasi dapil yang dapat diterima oleh seluruh pemangku kepentingan.
Di sisi lain, partai politik juga perlu memandang pemekaran dapil sebagai bagian dari penguatan demokrasi, bukan semata strategi elektoral. Tujuan utama penataan dapil bukan untuk menguntungkan kelompok politik tertentu, melainkan memastikan bahwa setiap warga negara memperoleh kualitas representasi yang setara.
Surabaya memiliki peluang menjadi contoh bagi kota-kota besar lainnya dalam membangun sistem representasi politik yang lebih modern. Dengan jumlah penduduk yang besar, struktur wilayah yang kompleks, dan dinamika pembangunan yang tinggi, Surabaya membutuhkan desain daerah pemilihan yang mampu mengikuti perkembangan kota sekaligus menjaga kualitas hubungan antara masyarakat dan wakilnya.
Sebagaimana dikemukakan oleh Ramlan Surbakti, dkk. (2008), penataan daerah pemilihan pada hakikatnya bukan sekadar persoalan teknis penyelenggaraan pemilu, melainkan bagian dari desain kelembagaan demokrasi yang menentukan kualitas representasi politik. Oleh karena itu, setiap perubahan dapil harus diarahkan untuk memperkuat hubungan antara rakyat dan wakilnya, bukan semata-mata menyesuaikan pembagian wilayah atau kepentingan elektoral. Gagasan tersebut menegaskan bahwa pembentukan dapil harus berorientasi pada kepentingan publik dan efektivitas sistem perwakilan, bukan hanya pada pemenuhan aspek administratif atau perhitungan politik jangka pendek.
Pada akhirnya, demokrasi lokal yang berkualitas tidak hanya ditentukan oleh tingginya partisipasi pemilih atau banyaknya kursi yang diperebutkan dalam pemilu. Demokrasi memperoleh maknanya ketika setiap warga merasa aspirasinya dapat dijangkau, dipahami, dan diperjuangkan oleh wakil yang benar-benar mengenal wilayahnya. Dari perspektif itulah, penambahan daerah pemilihan di Surabaya perlu didukung. Akan tetapi, dukungan tersebut harus disertai komitmen untuk menata ulang desain dapil berdasarkan prinsip kohesivitas wilayah, keadilan representasi, dan kepentingan masyarakat.
Pemekaran dapil bukan sekadar soal membagi wilayah. Ia adalah kesempatan untuk memperkuat kualitas demokrasi, memperbaiki hubungan antara rakyat dan wakilnya, serta memastikan bahwa pembangunan daerah benar-benar berangkat dari kebutuhan masyarakat.
