Oleh: Eko Muhammad Ridwan (Ketua Umum RRI – Ranggah Rajasa Indonesia)
SURABAYAONLINE.CO – Ada paradoks yang jarang dibicarakan secara terbuka dalam politik olahraga daerah. Jawa Timur adalah kekuatan besar di arena Pekan Olahraga Nasional. Sejak PON XVII hingga PON XXI, provinsi ini selalu berada di tiga besar, bahkan satu kali menjadi juara umum. Namun ketika pembangunan olahraga diukur melalui Indeks Pembangunan Olahraga, gambarnya berbalik total. IPO Jawa Timur tercatat 0,430 pada 2021, merosot menjadi 0,360 pada 2022, lalu hanya naik tipis menjadi 0,395 pada 2023 dan 0,413 pada 2024. Naskah Akademik Raperda Keolahragaan sendiri menggolongkan angka itu sebagai kategori rendah.
Paradoks ini bukan sekadar data statistik. Ia adalah cermin dari sebuah persoalan ideologis yang jauh lebih mendasar: untuk siapa sesungguhnya sistem olahraga daerah disusun? Apakah untuk mempertahankan struktur organisasi yang sudah mapan? Apakah untuk memenuhi ambisi birokrasi? Ataukah benar-benar untuk membangun manusia—atlet—yang menjadi alasan mengapa seluruh sistem itu ada?
Rancangan Peraturan Daerah Provinsi Jawa Timur tentang Penyelenggaraan Kepemudaan dan Keolahragaan lahir pada persimpangan penting ini. Di satu sisi, ia adalah konsekuensi yuridis dari berlakunya Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2022 tentang Keolahragaan yang menuntut pembaruan total atas Perda lama Nomor 12 Tahun 2012. Di sisi lain, ia adalah ujian ideologis: apakah Jawa Timur berani menggeser paradigma dari organization-centred governance menuju athlete-centred governance?
Naskah Akademik yang Lebih Berani daripada Raperda
Salah satu temuan paling menarik dari pembacaan simultan atas Naskah Akademik dan batang tubuh Raperda adalah adanya kesenjangan tajam antara diagnosis dan resep. Naskah Akademiknya justru jauh lebih kritis, lebih berani, dan lebih jujur dalam mengidentifikasi persoalan ketimbang pasal-pasal yang akhirnya dirumuskan.
Naskah Akademik secara eksplisit menyebut adanya “marginalisasi implementasi sport science” dalam pembinaan olahraga daerah. Disebutkan bahwa biomekanika, fisiologi olahraga, psikologi olahraga, nutrisi, dan kedokteran olahraga belum diposisikan sebagai pilar utama. Naskah Akademik juga mengakui bahwa proses pengambilan keputusan strategis belum didasarkan pada data yang valid, sehingga identifikasi bakat dan keputusan pembinaan masih bersifat spekulatif dan subjektif.
Lebih jauh, Naskah Akademik berbicara tentang “fragilitas arsitektur pendanaan”, keterbatasan ruang fiskal, dominasi belanja operasional, dan ketergantungan pembinaan kepada hibah pemerintah. Ia bahkan menyebut kondisi ekosistem keolahragaan daerah saat ini mengalami “involusi struktural”, di mana kompleksitas permasalahan internal tumbuh semakin rumit tanpa diiringi peningkatan produktivitas prestasi yang signifikan.
Itu adalah diagnosis yang tajam dan berani. Namun ketika masuk ke batang tubuh Raperda, ketegasan tersebut menyusut drastis. Pasal 78 tentang pendanaan, misalnya, pada dasarnya hanya menentukan bahwa pendanaan bersumber dari APBD dan sumber lain yang sah. Itu benar secara hukum, tetapi terlalu elementer untuk menjawab problem yang telah didiagnosis sendiri oleh Naskah Akademik.
Pertanyaannya tidak hanya dari mana uang berasal. Pertanyaan yang jauh lebih penting adalah: bagaimana uang dibagikan? Kepada siapa? Berdasarkan indikator apa? Berapa yang boleh digunakan untuk operasional struktur? Berapa minimal yang harus menyentuh atlet dan pembinaan? Bagaimana laporannya dibuka? Bagaimana manfaatnya diukur? Siapa yang mengevaluasi? Apa akibatnya apabila target tidak tercapai?
Pada titik ini terdapat normative gap yang serius. Diagnosisnya progresif. Resep hukumnya belum cukup presisi. Inilah kelemahan fundamental yang membuat Raperda ini berisiko menjadi instrumen yang melegitimasi status quo ketimbang mendorong transformasi.
Paradigma Atlet-Sentris yang Baru Sebatas Retorika
Dalam teori tata kelola olahraga modern, pergeseran dari organization-centred governance menuju athlete-centred governance bukanlah kosmetik. Model pertama menempatkan institusi sebagai pusat, dengan pertanyaan utama: siapa memiliki kewenangan, siapa mendapat anggaran, siapa duduk dalam struktur. Model kedua memulai dari atlet: apa yang dibutuhkan atlet agar dapat berkembang dengan aman, adil, ilmiah, dan berkelanjutan?
Draf Raperda sebenarnya memperlihatkan beberapa tanda menuju paradigma kedua. Olahraga prestasi didefinisikan sebagai proses pembinaan olahragawan yang terencana, sistematis, terpadu, berjenjang, berkelanjutan, dan didukung ilmu pengetahuan serta teknologi. Pembinaan atlet muda ditempatkan dalam sentra berjenjang. Pemerintah provinsi memberikan dukungan bagi pendidikan atlet. Olahragawan memperoleh jaminan sosial.
Ini perkembangan penting. Namun athlete-centred governance tidak selesai dengan menyebut kata “olahragawan” dalam definisi. Ia baru sungguh-sungguh terjadi apabila seluruh desain keuangan, organisasi, data, perlindungan, dan evaluasi diarahkan kepada kesejahteraan serta perkembangan atlet.
Mari kita lakukan pemetaan sederhana. Dari total 83 pasal dalam draf Raperda, hanya sekitar lima hingga enam pasal yang secara spesifik menyebut tentang olahragawan atau atlet. Itu pun sebagian besar dalam konteks pembinaan dan pengembangan, bukan perlindungan hak. Tidak ada pasal yang mengatur tentang hak atlet atas fasilitas latihan yang layak dan aman. Tidak ada ketentuan tentang hak atlet atas pendidikan formal yang tidak terputus. Tidak ada perlindungan atlet dari kekerasan, pelecehan, dan eksploitasi. Tidak ada mekanisme pengaduan independen. Tidak ada dukungan transisi karier dan jaminan hari tua. Tidak ada hak atlet atas informasi tentang program dan anggaran yang dialokasikan untuk pembinaannya.
Dengan kata lain, atlet masih diperlakukan sebagai objek pembinaan, bukan sebagai subjek yang memiliki hak-hak yang harus dijamin oleh negara. Ini adalah persoalan yuridis yang serius. Pasal 28C ayat (1) UUD 1945 menjamin hak setiap orang untuk mengembangkan diri melalui pemenuhan kebutuhan dasar, pendidikan, serta pemanfaatan ilmu pengetahuan dan teknologi. Atlet adalah warga negara yang memiliki hak konstitusional yang sama. Ketika Raperda ini gagal menerjemahkan hak konstitusional tersebut ke dalam norma operasional, ia telah lalai menjalankan mandat konstitusionalnya.
Transparansi dan Akuntabilitas: Janji Tanpa Instrumen
Pasal 2 Raperda menyatakan bahwa tujuan Perda ini adalah untuk “mewujudkan pengelolaan pendanaan kegiatan Kepemudaan dan Keolahragaan secara transparan dan akuntabel.” Ini adalah pernyataan yang mulia. Namun pertanyaan yuridisnya adalah: di mana instrumen implementasinya?
Ketika kita mencari pasal yang mengatur tentang mekanisme transparansi dan akuntabilitas pendanaan, kita tidak menemukannya. Pasal 78 hanya menyatakan bahwa pendanaan bersumber dari APBD dan sumber lain yang sah, tanpa mengatur bagaimana dana tersebut harus dipertanggungjawabkan secara publik.
Dalam teori pembentukan peraturan perundang-undangan, dikenal asas “dapat dilaksanakan” dan “kedayagunaan dan kehasilgunaan”. Sebuah aturan yang normatif tetapi tidak dapat dijalankan hanya akan menciptakan regulatory burden dan menurunkan kredibilitas sistem hukum. Tujuan transparansi tanpa instrumen transparansi adalah kontradiksi in terminis. Ia adalah janji yang tidak memiliki daya ikat.
Bandingkan dengan ketentuan dalam UU No. 11 Tahun 2022 tentang Keolahragaan. Pasal 5 huruf m menegaskan bahwa penyelenggaraan keolahragaan harus dilakukan secara “transparan dan dengan penuh tanggung jawab.” Ini adalah prinsip yang memiliki konsekuensi yuridis. Namun Raperda ini gagal menerjemahkan prinsip tersebut ke dalam mekanisme konkret. Tidak ada kewajiban bagi organisasi penerima dana publik untuk mempublikasikan laporan keuangan. Tidak ada portal publik yang memuat data penerima dana, nilai, program, realisasi, dan capaian kinerja. Tidak ada audit berbasis kinerja yang mengukur manfaat, bukan sekadar kuitansi.
Dalam konteks ini, Raperda ini tidak memberikan jaminan bahwa dana publik akan benar-benar sampai kepada atlet. Tanpa mekanisme transparansi dan akuntabilitas yang ketat, risiko pemborosan struktural—di mana dana habis untuk operasional organisasi dan seremonial, bukan untuk pembinaan atlet—tetap tinggi.
Memperjelas Batas Kewenangan: Pemprov sebagai Pemegang Kebijakan, KONI sebagai Mitra Olahraga Prestasi
Salah satu persoalan paling penting yang harus diselesaikan Raperda ini adalah kekaburan batas antara kewenangan Pemerintah Provinsi dan kewenangan KONI. Kekaburan ini selama bertahun-tahun telah menciptakan persepsi seolah-olah KONI merupakan pemegang otoritas utama olahraga prestasi di daerah, sementara Pemerintah Provinsi melalui Dispora hanya berfungsi menyediakan anggaran.
Cara pandang semacam itu tidak sesuai dengan konstruksi hukum nasional.
Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2022 tentang Keolahragaan dengan cukup jelas menempatkan Pemerintah Daerah sebagai pemegang tanggung jawab pemerintahan di bidang keolahragaan. Pemerintah Daerah mempunyai kewenangan melaksanakan Desain Besar Olahraga Nasional melalui Desain Olahraga Daerah, mengatur, membina, dan mengembangkan keolahragaan, serta mengoordinasikan, melaksanakan, mengawasi, dan mengevaluasi penyelenggaraan olahraga di daerah.
KONI berada pada posisi yang berbeda. Pasal 38 UU Keolahragaan menyatakan bahwa pengelolaan olahraga di provinsi dilakukan oleh Pemerintah Daerah provinsi dengan dibantu oleh komite olahraga nasional di provinsi. Formulasi “dengan dibantu” mempunyai konsekuensi yuridis penting. Ia menunjukkan bahwa KONI bukan pemegang kewenangan pemerintahan yang sejajar dengan Pemerintah Provinsi, melainkan organisasi olahraga mandiri yang memberikan dukungan fungsional dalam bidang olahraga prestasi.
Dengan demikian, garis pembatas paling mendasar harus dibuat terang: Pemprov memegang kewenangan publik; KONI memegang fungsi koordinatif-organisatoris olahraga prestasi.
Pemerintah Provinsi sekurang-kurangnya bertanggung jawab terhadap lima ranah. Pertama, kebijakan: menetapkan arah pembangunan olahraga Jawa Timur, prioritas cabang olahraga, target pembangunan, Desain Olahraga Daerah, standar layanan, dan integrasinya dengan dokumen perencanaan daerah. Kedua, anggaran: karena APBD merupakan uang publik, kewenangan menentukan kebijakan fiskal olahraga berada pada pemerintah daerah bersama DPRD. Ketiga, regulasi dan standar: menetapkan kerangka tata kelola, transparansi, akuntabilitas, perlindungan atlet, standar fasilitas, sport science, keselamatan, dan indikator kinerja. Keempat, pengawasan dan evaluasi: memastikan setiap program olahraga yang menggunakan uang publik berjalan efektif, efisien, tepat sasaran, dan dapat dipertanggungjawabkan. Kelima, jaminan hak publik dan atlet: menjamin akses masyarakat terhadap olahraga, pembinaan usia dini, pendidikan atlet, olahraga penyandang disabilitas, sarana olahraga, jaminan sosial, dan keberlanjutan sistem pembinaan.
Sementara itu, KONI Jawa Timur memiliki ruang kewenangan yang juga jelas, tetapi lebih spesifik pada olahraga prestasi. UU 11/2022 memberi KONI provinsi tugas melakukan koordinasi dengan organisasi cabang olahraga dan KONI kabupaten/kota untuk pembinaan prestasi, membantu Pemprov dalam penyelenggaraan pekan olahraga provinsi, membantu cabor menggali bibit atlet, serta membantu pemassalan cabang olahraga potensial.
Dari rumusan tersebut terlihat bahwa kekuatan utama KONI terletak pada koordinasi teknis olahraga prestasi, bukan pada kewenangan pemerintahan. KONI dapat menyusun rekomendasi teknis, mengoordinasikan cabor, membantu seleksi dan persiapan kontingen, serta memberikan masukan mengenai kebutuhan pembinaan. Tetapi KONI tidak seharusnya mengambil alih kewenangan Pemprov dalam menentukan kebijakan publik, pengawasan keuangan daerah, evaluasi penggunaan APBD, atau pengaturan sistem olahraga secara keseluruhan.
Kata “mandiri” dalam UU Keolahragaan juga sering menimbulkan kesalahpahaman. Kemandirian KONI berarti organisasi tidak menjadi bagian struktural perangkat daerah dan tidak boleh diintervensi secara sewenang-wenang dalam keputusan internal organisasinya yang sah. Namun kemandirian organisasi bukan berarti kemandirian dari hukum. Lebih penting lagi, ketika KONI menerima APBD, kemandirian organisasi tidak berarti kemandirian dari audit dan pertanggungjawaban keuangan publik.
Dalam teori hukum administrasi, sumber uang menentukan standar pertanggungjawaban. Selama dana berasal dari APBD, berlaku prinsip transparansi, akuntabilitas, efisiensi, efektivitas, dan kepatuhan terhadap hukum keuangan daerah. Karena itu dapat dirumuskan satu prinsip penting: KONI mandiri secara organisatoris, tetapi tidak mandiri dari akuntabilitas ketika menggunakan uang publik.
Sebaliknya, penguatan Pemerintah Provinsi juga memiliki batas. Jangan sampai kritik terhadap dominasi organisasi menghasilkan ekstrem baru: birokratisasi olahraga. Pemprov tidak seharusnya menentukan sendiri teknik latihan atlet, metode kepelatihan spesifik cabang olahraga, aturan pertandingan, sistem ranking internasional, atau keputusan teknis yang menurut sistem federasi menjadi kewenangan induk organisasi cabang olahraga. Dalam olahraga modern, kompetensi teknis tetap harus berada pada organisasi cabang olahraga dan tenaga profesional.
Dengan demikian, prinsip pembagiannya adalah: pemerintah mengatur sistem; cabor mengatur teknik; KONI mengoordinasikan olahraga prestasi. Ini jauh lebih sehat dibandingkan model ketika seluruh fungsi menumpuk pada satu lembaga.
APBD Harus Mengikuti Atlet, Bukan Mengikuti Struktur
Ini merupakan pusat ideologis dari seluruh perdebatan. APBD olahraga bukan milik organisasi. Bukan pula milik Dispora. Ia adalah uang rakyat. Karena itu ukuran moral dan ekonominya harus sederhana: berapa banyak nilai yang kembali kepada masyarakat dan atlet?
Dalam teori public value, uang publik tidak cukup dinilai berdasarkan apakah penggunaannya sah secara administratif. Ia harus menghasilkan nilai sosial. Kuitansi yang sempurna belum tentu berarti kebijakan efektif. Serapan anggaran 100 persen belum tentu berarti atlet mendapatkan manfaat optimal.
Rapat dapat sah. Perjalanan dapat sah. Honor dapat sah. Namun bila atlet kekurangan nutrisi, fasilitas, tenaga medis, kompetisi, dan dukungan pendidikan, maka pertanyaan mengenai value for money tetap sah.
Raperda seharusnya mengembangkan prinsip bahwa money follows athlete and performance, bukan sekadar money follows organization. Ini tidak berarti setiap uang harus diberikan tunai kepada atlet. Artinya struktur belanja harus dapat dibuktikan hubungan manfaatnya dengan pembinaan.
Perlu dibedakan secara konseptual antara anggaran keolahragaan dan anggaran untuk KONI. Keduanya bukan istilah yang identik. Anggaran keolahragaan dapat dipergunakan Pemerintah Provinsi untuk berbagai kepentingan yang menjadi tanggung jawab daerah: olahraga pendidikan, olahraga masyarakat, pembinaan atlet berbakat, pembangunan dan pemeliharaan fasilitas, sport science, kompetisi pelajar, olahraga penyandang disabilitas, peningkatan kompetensi tenaga keolahragaan, jaminan sosial atlet, sistem informasi olahraga, serta program olahraga prestasi lainnya. Tidak terdapat prinsip hukum bahwa seluruh dana olahraga prestasi harus terlebih dahulu melewati KONI.
Perlindungan Atlet: Jaminan Sosial Saja Belum Cukup
Raperda telah memasukkan satu langkah penting: olahragawan memperoleh perlindungan jaminan sosial. Namun konsep perlindungan atlet modern lebih luas. Atlet menghadapi risiko cedera, eksploitasi, kekerasan, pelecehan, kegagalan pendidikan, pemutusan pembinaan sepihak, konflik kontrak, tekanan psikologis, doping, dan ketidakpastian kehidupan setelah pensiun.
Athlete-centred governance setidaknya membutuhkan kerangka perlindungan terhadap kesehatan, pendidikan, keselamatan, martabat, karier, dan suara atlet. Di sinilah Raperda masih dapat diperkuat. Perlu mekanisme pengaduan independen. Perlu perlindungan safe sport terhadap kekerasan seksual, perundungan, kekerasan fisik, dan eksploitasi. Perlu jaminan kesinambungan pendidikan. Perlu program transisi karier. Perlu pengaturan dukungan kesehatan mental. Perlu hak memperoleh informasi mengenai program latihan, seleksi, promosi dan degradasi.
Yang paling penting, perlu partisipasi atlet dalam pengambilan keputusan yang secara langsung memengaruhi mereka. Atlet tidak cukup hanya dilindungi. Atlet harus didengar.
Sport Science: Dari Retorika menuju Infrastruktur Pengetahuan
Salah satu substansi terbaik Raperda adalah pengakuan bahwa pembinaan olahraga prestasi harus didukung ilmu pengetahuan dan teknologi. Ini sejalan dengan Permenpora 8 Tahun 2026 yang menjadikan pengembangan IPTEK olahraga sebagai bagian eksplisit pembinaan prestasi.
Namun sport science tidak boleh berakhir sebagai frasa legislasi. Jawa Timur membutuhkan arsitektur pengetahuan. Data antropometri, kebugaran, riwayat cedera, beban latihan, nutrisi, psikologi, biomekanika, performa kompetisi, dan perkembangan longitudinal atlet seharusnya terintegrasi dalam sistem data olahraga daerah.
Tanpa data, pembinaan kembali menjadi intuisi. Tanpa sport science, seleksi dapat dipengaruhi subjektivitas. Tanpa riwayat medis longitudinal, risiko cedera meningkat. Tanpa pengukuran objektif, evaluasi pelatih dan program menjadi kabur. Karena itu Raperda atau aturan pelaksanaannya perlu mengubah sport science dari slogan menjadi public infrastructure of performance.
Teori Principal-Agent dan Risiko Capture
Hubungan antara pemerintah, organisasi olahraga, cabor, pelatih, dan atlet dapat dibaca melalui principal-agent theory. Rakyat adalah principal tertinggi karena menyediakan uang melalui pajak. Pemprov bertindak sebagai pengelola kebijakan. Organisasi olahraga menjadi agen dalam sebagian fungsi pembinaan.
Masalah timbul ketika agen memiliki informasi jauh lebih banyak daripada principal. Organisasi mengetahui kebutuhan, transaksi, seleksi atlet, kegiatan, dan penggunaan anggaran, sementara pemerintah dan publik hanya menerima laporan akhir. Inilah ruang terjadinya information asymmetry. Jika sistem kontrol lemah, dapat muncul agency drift: organisasi bergerak menjauh dari tujuan publik dan lebih fokus pada kepentingan internalnya.
Solusinya bukan mencurigai semua organisasi. Solusinya adalah tata kelola: kontrak kinerja, data terbuka, audit manfaat, deklarasi konflik kepentingan, pelaporan standar, evaluasi independen, dan partisipasi atlet. Tanpa semua itu, reformasi kelembagaan dapat hanya memindahkan kekuasaan dari satu aktor kepada aktor lain.
Raperda Jangan Mendelegasikan Politik Hukumnya kepada Pergub
Banyak norma operasional dalam draf akan diatur lebih lanjut melalui Peraturan Gubernur. Delegasi ini lazim secara teknik legislasi. Namun ada risiko. Semakin banyak masalah substantif diserahkan kepada Pergub, semakin besar kemungkinan Perda hanya menjadi kerangka deklaratif.
Hal-hal yang menyangkut prinsip penting seharusnya dikunci dalam Perda: hak minimum atlet, prinsip pendanaan, kewajiban transparansi, konflik kepentingan, mekanisme evaluasi, perlindungan atlet, dan partisipasi publik. Pergub seharusnya mengatur teknis pelaksanaan, bukan menentukan kembali politik hukum yang seharusnya telah diputuskan bersama DPRD dan gubernur. Perda harus cukup tegas untuk bertahan melewati pergantian pejabat.
Penutup: Atlet sebagai Ukuran Akhir Regulasi
Raperda Keolahragaan Jawa Timur sedang berada pada kesempatan historis. Ia dapat menjadi sekadar pengganti Perda 12 Tahun 2012—memperbarui nomenklatur, menyesuaikan undang-undang, lalu mempertahankan logika lama. Atau ia dapat menjadi titik perubahan tata kelola olahraga Jawa Timur.
Dua dokumen yang dianalisis memperlihatkan bahwa arah perubahan sudah mulai terlihat. Pemerintah Provinsi tidak lagi ditempatkan hanya sebagai pemberi dana, tetapi sebagai perencana, koordinator, pembina, pengawas, dan evaluator.
