Oleh: Tri Prakoso, SH.,M.HP. (WKU Bidang Migas Kadin Jatim)
SURABAYAONLINE.CO – Di tengah upaya pemerintah daerah menggenjot pendapatan asli daerah, sejumlah kebijakan pajak kerap menimbulkan gesekan hukum. Salah satunya adalah pemungutan pajak reklame terhadap seluruh identitas visual yang melekat di Stasiun Pengisian Bahan Bakar Umum (SPBU) Pertamina di Kota Surabaya. Berdasarkan Peraturan Daerah dan Peraturan Wali Kota setempat, objek seperti papan nama, logo Pertamina, tiang bendera, hingga papan informasi harga BBM dikenai pajak sebagai reklame. Kebijakan ini memunculkan pertanyaan mendasar: dapatkah seluruh penanda identitas SPBU yang berfungsi informatif dan diwajibkan oleh regulasi disamakan dengan media promosi komersial? Lebih jauh, apakah pemajakan tersebut telah sejalan dengan asas kepastian hukum, keadilan, dan prinsip-prinsip umum pemerintahan yang baik? Artikel ini menelaah problematika tersebut secara yuridis dan sosio-legal.
Fenomena Pemajakan Identitas SPBU di Surabaya
SPBU Pertamina bukanlah entitas bisnis yang bergerak dalam pasar bebas sepenuhnya. Mereka adalah penyalur Bahan Bakar Minyak (BBM) yang terikat kontrak dengan PT Pertamina (Persero) dan beroperasi di bawah rezim pengendalian harga oleh Pemerintah Pusat. Harga jual eceran BBM jenis subsidi dan penugasan ditetapkan melalui Peraturan Menteri, sehingga pengelola SPBU tidak memiliki kewenangan menaikkan harga untuk menutup lonjakan biaya operasional. Margin keuntungan yang diterima merupakan komponen harga yang dihitung secara ketat berdasarkan struktur biaya dan margin wajar.
Dalam posisi demikian, setiap tambahan beban fiskal menjadi signifikan. Di Surabaya, Pemerintah Kota melalui Perda dan Perwali menerapkan pajak reklame atas semua identitas yang terpasang di SPBU. Papan nama “SPBU Pertamina”, logo perusahaan pada kanopi, tiang penunjuk arah, papan informasi harga BBM, hingga bendera point of sale semuanya dihitung sebagai objek pajak reklame dengan Nilai Sewa Reklame yang dihitung berdasarkan ukuran, lokasi, dan jumlah objek. Akumulasi pajak per tahun dapat mencapai puluhan juta rupiah per SPBU, jumlah yang sangat membebani pengusaha yang marjin per liternya hanya ratusan rupiah.
Persoalan ini bukan sekadar keluhan bisnis, melainkan menyangkut keabsahan interpretasi hukum tentang apa yang disebut reklame, relasinya dengan status SPBU sebagai kepanjangan tangan negara dalam distribusi BBM, serta batas-batas kewenangan daerah dalam memungut pajak.
Definisi Reklame dan Papan Nama: Tafsir Hukum yang Rawan Sengketa
Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (UU PDRD) menjadi rujukan utama. Pasal 1 angka 27 mendefinisikan reklame sebagai “benda, alat, perbuatan, atau media yang bentuk dan corak ragamnya dirancang untuk tujuan komersial memperkenalkan, menganjurkan, mempromosikan, atau untuk menarik perhatian umum terhadap barang, jasa, orang, atau badan.” Dari definisi ini, terdapat dua unsur kumulatif: (1) benda, alat, atau media; dan (2) tujuan komersial untuk memperkenalkan, menganjurkan, mempromosikan, atau menarik perhatian umum.
Secara fisik, papan nama, logo, dan display harga memang memenuhi unsur pertama. Namun pada unsur kedua terletak inti perdebatan. Apakah identitas SPBU dirancang dengan “tujuan komersial memperkenalkan, menganjurkan, mempromosikan” sebagaimana dimaksud undang-undang? Analisis fungsional sangat diperlukan.
Papan nama “SPBU Pertamina” yang terletak di lokasi badan usaha berfungsi sebagai name board, yaitu penanda identitas tempat usaha. Fungsi utamanya adalah memberi tahu konsumen bahwa di lokasi tersebut tersedia layanan pengisian BBM, bukan membujuk atau mengajak masyarakat luas untuk datang membeli BBM dari lokasi yang jauh. Berbeda dengan reklame produk yang sengaja diletakkan di tempat strategis, terpisah dari lokasi usaha, untuk membangun citra dan mempengaruhi pilihan konsumen. Papan informasi harga BBM justru merupakan kewajiban hukum yang diperintahkan oleh Kementerian ESDM dan BPH Migas demi transparansi dan perlindungan konsumen. Sifatnya informatif-publik, bukan komersial-promosional. Jika papan informasi harga dikenai pajak reklame, sama artinya pemerintah daerah memajaki pelaksanaan kewajiban hukum yang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan lain. Hal ini merupakan kontradiksi dalam tata hukum.
Logo Pertamina yang melekat pada kanopi, tiang, atau bangunan juga menempati posisi abu-abu. Logo adalah bagian dari identitas korporat yang wajib ditampilkan oleh pengelola SPBU berdasarkan perjanjian lisensi dengan Pertamina. Tujuannya sebagai penanda keaslian dan standar layanan, bukan semata-mata sebagai alat promosi. Namun harus diakui bahwa logo, secara tidak langsung, dapat menimbulkan asosiasi dan pengenalan merek. Meski demikian, apabila penempatannya semata-mata untuk memenuhi standar identitas visual yang dipersyaratkan, fungsi persuasifnya bersifat subsider, dan tidak cukup kuat untuk menjadikannya objek pajak reklame secara mandiri.
Ketiadaan definisi tegas tentang “papan nama usaha” dalam UU PDRD memang membuka celah bagi daerah untuk menafsirkan secara luas. Akan tetapi, tafsir luas tersebut tidak boleh mengabaikan asas kepastian hukum dan tujuan pemungutan pajak. Sejumlah putusan pengadilan, termasuk di Pengadilan Pajak, telah memberikan arah bahwa papan nama perusahaan yang bersifat informatif dan ditempatkan di lokasi usaha bukan merupakan objek pajak reklame. Pertimbangan yang lazim digunakan adalah tidak terpenuhinya unsur “tujuan komersial mempromosikan” karena papan nama hanya menunjukkan identitas dan alamat badan usaha. Meskipun sistem hukum Indonesia tidak mengenal preseden yang mengikat secara mutlak, konsistensi putusan demikian membentuk jurisprudence constante yang seharusnya menjadi pedoman bagi aparatur pemungut pajak.
Status Istimewa SPBU sebagai Penyalur BBM Bersubsidi
Salah satu kekhasan SPBU yang sering kali luput dari perhitungan pembuat kebijakan fiskal daerah adalah statusnya sebagai penyalur BBM dengan harga yang ditetapkan oleh Pemerintah. Peraturan Presiden Nomor 191 Tahun 2014 beserta perubahannya dan peraturan pelaksana dari BPH Migas dan Kementerian ESDM menegaskan bahwa harga jual eceran BBM tertentu tidak boleh melampaui Harga Eceran Tertinggi (HET). Margin penyalur dihitung oleh Pemerintah sebagai komponen pembentuk HET, bukan hasil negosiasi pasar.
Konsekuensinya, SPBU tidak dapat mentransfer kenaikan biaya operasional—termasuk pajak daerah—kepada konsumen melalui kenaikan harga jual. Jika Pemkot Surabaya mengenakan pajak reklame dengan Nilai Sewa Reklame yang tinggi, maka beban itu langsung mengurangi laba bersih pengusaha. Bandingkan dengan restoran atau toko pakaian yang dengan leluasa menaikkan harga menu atau barang untuk menutup kenaikan biaya pajak. SPBU tidak memiliki kelenturan serupa karena diawasi ketat oleh regulator dan terancam sanksi jika menjual di atas HET.
Dalam perspektif keadilan pajak, pemungutan pajak harus memperhatikan ability to pay (kemampuan membayar). Wajib pajak yang berada dalam situasi ekonomi yang berbeda seharusnya diperlakukan berbeda pula (keadilan horizontal). Memajaki identitas SPBU sama besarnya dengan memajaki papan nama restoran yang dapat menyesuaikan harga adalah tidak adil, karena struktur usaha mereka berbeda secara fundamental. SPBU adalah perpanjangan tangan negara dalam mendistribusikan barang kebutuhan pokok yang harganya dikendalikan. Alih-alih memperlakukannya sebagai sapi perah pajak, Pemerintah Daerah semestinya mempertimbangkan peran pelayanan publik yang diemban SPBU.
Potensi Pungutan Berganda dan Beban Berlebih
Fenomena lain yang patut dikritisi adalah potensi terjadinya pungutan berganda (double taxation) atas objek yang secara substansi tidak menambah kemampuan ekonomis baru. SPBU sudah membayar Pajak Bumi dan Bangunan atas tanah dan bangunan tempat usahanya. Mereka juga membayar retribusi izin usaha, pajak penerangan jalan, pajak air tanah, dan berbagai pungutan daerah lainnya. Ketika papan nama yang melekat pada bangunan yang telah dikenai PBB tersebut kembali dikenai pajak reklame, terdapat tumpang-tindih objek. Bukankah papan nama adalah bagian dari bangunan yang nilai sewanya sudah diperhitungkan dalam NJOP? Demikian juga dengan papan harga yang bukan merupakan objek komersial mandiri.
Secara teknis, perhitungan pajak reklame oleh Pemkot Surabaya terhadap SPBU kerap menerapkan pendekatan yang tidak wajar. Canopy SPBU, misalnya, dipajaki per sisi, bahkan per meter persegi, seolah-olah setiap sisi merupakan media promosi terpisah yang “menyewa” ruang publik. Padahal canopy adalah atap pelindung yang terintegrasi dengan bangunan, bukan papan iklan yang berdiri sendiri. Bendera kecil penunjuk point of sale juga dihitung sebagai satu objek reklame tersendiri, padahal fungsinya sebagai penunjuk jalur antrean. Perhitungan kumulatif demikian menggelembungkan pajak terutang secara tidak rasional, dan berpotensi melanggar asas proporsionalitas.
Dalam konteks sosio-legal, beban pajak yang berlebih ini dapat mendorong perilaku menyimpang. Pengusaha SPBU yang terhimpit secara finansial mungkin tergoda untuk mencampur BBM, mengurangi takaran liter, atau menjual di atas HET secara sembunyi-sembunyi. Praktik seperti ini jelas merugikan konsumen dan melanggar hukum, namun merupakan eksternalitas negatif dari tekanan fiskal yang tidak memperhitungkan struktur usaha. Lebih jauh, sengketa antara pengusaha SPBU dan Pemerintah Kota akan meningkat, menguras energi dan biaya yang seharusnya digunakan untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat.
Uji Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik
Dari lensa Hukum Administrasi Negara, kebijakan memajaki seluruh identitas SPBU perlu diuji berdasarkan asas legalitas dan asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB) sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.
Pertama, asas legalitas material. Tindakan Pemkot Surabaya didasarkan pada Perda dan Perwali yang secara formil sah. Namun, jika muatan Perda memperluas definisi reklame melampaui batas pengertian yang ditetapkan UU PDRD, maka Perda tersebut dapat dinyatakan bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Perluasan definisi tanpa pengecualian yang logis untuk papan nama usaha dan papan informasi yang diwajibkan regulasi sektoral dapat dikategorikan sebagai penyalahgunaan kewenangan membentuk peraturan daerah (détournement de pouvoir).
Kedua, asas kepastian hukum. Kebijakan yang tidak jelas dalam membedakan antara reklame dan papan nama menimbulkan ketidakpastian bagi Wajib Pajak. Seorang pengusaha SPBU tidak dapat memprediksi apakah logo pada tiang pompa dihitung sebagai satu objek atau per sisi tiang. Apakah bendera kecil dihitung per lembar? Inkonsistensi penerapan di lapangan memperburuk situasi. Kepastian hukum adalah pilar utama pemungutan pajak yang adil.
Ketiga, asas proporsionalitas. Beban pajak yang dikenakan harus sebanding dengan fungsi objek. Memajaki papan informasi harga BBM yang justru melayani kepentingan publik sebagai objek reklame komersial jelas tidak proporsional. Tujuan meningkatkan Pendapatan Asli Daerah tidak boleh mengabaikan keseimbangan antara kepentingan fiskal dan kelangsungan usaha yang vital bagi hajat hidup orang banyak.
Keempat, asas profesionalitas. Aparatur pemungut pajak seharusnya memiliki pemahaman yang memadai untuk membedakan objek pajak berdasarkan fungsi substantif, bukan semata-mata kriteria visual. Jika semua tanda dan tulisan dianggap reklame tanpa analisis fungsional, maka terjadi kesalahan penerapan hukum secara massif.
Pemerintah Kota Surabaya dapat menggunakan diskresinya untuk mengecualikan objek-objek tertentu dari pajak reklame sebagaimana diamanatkan Pasal 47 ayat (3) UU PDRD. Diskresi ini harus dilakukan secara rasional dan tidak sewenang-wenang. Bahkan, dalam beberapa Perda di daerah lain, papan nama usaha, papan petunjuk, dan reklame yang bersifat pelayanan publik secara tegas dikecualikan. Surabaya semestinya dapat mencontoh praktik baik tersebut demi menjamin kepastian hukum.
Menuju Harmonisasi Regulasi: Jalan Keluar
Persoalan ini tidak dapat diselesaikan secara parsial. Diperlukan langkah-langkah terstruktur dan sistemik. Pertama, Pemerintah Kota Surabaya perlu merevisi Perda Pajak Reklame dengan memasukkan klausul pengecualian yang jelas, antara lain terhadap: papan nama identitas badan usaha yang ditempatkan di lokasi usaha; papan informasi yang penyelenggaraannya diwajibkan oleh peraturan perundang-undangan; serta identitas visual yang merupakan bagian dari kewajiban kontraktual sebagai penyalur resmi BBM. Revisi ini akan mengembalikan kepastian hukum, menghilangkan multitafsir, dan mencegah sengketa berlarut-larut.
Kedua, Badan Pendapatan Daerah Kota Surabaya harus menyusun pedoman teknis pengenaan pajak reklame yang membedakan antara reklame komersial dan identitas usaha secara fungsional, bukan sekadar berdasarkan ciri fisik. Pedoman ini harus disosialisasikan dan diimplementasikan secara konsisten. Audit ulang atas seluruh ketetapan pajak reklame terhadap SPBU yang sudah terbit juga perlu dilakukan. Kelebihan bayar yang timbul akibat kesalahan interpretasi harus dikembalikan atau diperhitungkan.
Ketiga, pengusaha SPBU melalui asosiasi seperti HISWANA Migas dapat menempuh jalur hukum, baik keberatan dan banding di Pengadilan Pajak, maupun uji materiil Perda ke Mahkamah Agung. Uji materiil menjadi langkah strategis karena berpotensi membatalkan pasal yang mendefinisikan reklame secara berlebihan dan tidak memberikan pengecualian yang wajar. Di samping itu, jalur advokasi kebijakan kepada DPRD dan Pemerintah Kota juga harus diintensifkan.
Keempat, Pemerintah Pusat tidak boleh lepas tangan. Kementerian Keuangan, Kementerian ESDM, dan Kementerian Dalam Negeri perlu mengeluarkan pedoman bersama atau surat edaran yang menegaskan bahwa identitas SPBU yang bersifat informatif dan dipasang sebagai kewajiban regulasi tidak termasuk objek pajak reklame. Harmonisasi kebijakan pusat-daerah ini penting untuk mencegah kebijakan fiskal yang kontraproduktif terhadap distribusi energi nasional. Undang-Undang PDRD sendiri sesungguhnya dapat ditambahkan penjelasan atau diubah untuk memperjelas batasan objek reklame, sehingga tidak lagi menjadi sumber sengketa.
Penutup
Pemungutan pajak reklame atas seluruh identitas SPBU Pertamina di Kota Surabaya adalah cermin dari ketegangan klasik antara kebutuhan fiskal daerah dan perlindungan terhadap wajib pajak. Secara yuridis, tidak semua penanda visual di SPBU memenuhi unsur “tujuan komersial mempromosikan” sebagaimana didefinisikan UU PDRD. Papan nama dan papan informasi harga adalah identitas dan alat kepatuhan hukum, bukan media promosi. Status SPBU sebagai penyalur BBM yang harganya dikendalikan pemerintah membuatnya tidak wajar diperlakukan setara dengan pelaku usaha komersial pada umumnya.
Penggunaan kewenangan daerah dalam membentuk Perda harus tetap berada dalam koridor asas legalitas material, proporsionalitas, dan kepastian hukum. Ketiadaan pengecualian yang logis berpotensi melanggar AUPB dan membuka pintu sengketa yang berkepanjangan. Jalan keluar yang konstruktif adalah revisi Perda, penyusunan pedoman teknis yang berkeadilan, serta harmonisasi kebijakan pusat dan daerah. Hanya dengan demikian, keseimbangan antara hak memungut pajak dan kewajiban melindungi pelaku usaha strategis dapat terwujud, dan SPBU tetap dapat menjalankan fungsi utamanya: melayani kebutuhan energi masyarakat tanpa terbebani oleh ketidakpastian pajak.
